08 六 09 信息公平制度史（完）
6 弥合“数字鸿沟”
上世纪九十年代因特网迅速发展，改变了用户获取信息的模式。因特网具有良好的开放性，只要具备上网设备，掌握一些非常简单的网络操作技能，就能通过因特网获取到极为丰富的信息。尽管获取网络信息的效率与质量会因网络设施和上网操作技能的优劣而出现某些差异，但总体上看，信息资源的数字化及传播的网络化打破了信息交流的各种障碍——经济的、文化的、地域的、个人信息素养的，等等。因特网技术的出现前所未有地推进了社会的信息获取，它所带来的信息获取的便利性和普遍性，是一场实实在在的信息革命，
无论从什么角度看，人们都在理由乐观：因特网为当今社会带来了信息公平。但是，走在信息化最前列的美国的一系列调查却显示出令人担忧的相反结果：随着因特网的发展，信息富有人群和信息贫穷人群间的信息获取差异不但没有自动缩小，反而进一步扩大了。这种现象被称为“数字鸿沟”。数字鸿沟问题实际是随着网络技术的普及而被放大了的信息不公问题。数字鸿沟出现在因特网发展最迅速的美国，但很快引起国际社会的普遍关注。
2001年，Compaine出版《数字鸿沟：面对的危机还是创建的神话？》 。在这部引起人们广泛关注的著作中，Compaine描述了数字鸿沟的概念史。他指出在数字鸿沟的概念产生前，已有了信息拥有者（Haves）和信息匮乏者（Have-Nots）的提法。其实可以将数字鸿沟当成一个宽泛的概念。按照皮帕•诺里斯在《公民参与、信息贫困与互联网络》一书中的说法，数字鸿沟“是指一种包含三方面典型特征的现象：全球鸿沟，指的是发达社会和发展中社会之间在进入网络方面的差距；社会鸿沟，涉及每个国家中信息富足者和信息贫困者之间的差距；民主鸿沟，指的是那些使用和不使用数字资源去从事、动员或参与公共生活的人们之间的差别” 。
数字鸿沟受到社会的普遍重视，源于美国商务部国家远程通信和信息管理局（National Telecommunications and Information Administration，NTIA）的一组名为《在网络中落伍》的著名报告。1995年，NTIA依据1994年人口普查的结果，发表了一份名为《在网络中落伍：对美国农村和城镇“信息匮乏者”的调查》的报告。这份报告被认为是官方首次以明确态度表示对数字鸿沟问题的关注。在当时，图形界面的浏览器出现开始，网络开始为普通民众接受，尽管报告全文只提到两次“因特网”，但它对网络导致的不同人群的信息差异已非常关注。报告着重电话、个人计算机以及调制解调器的拥有率的调查，在收入、种族、年龄、教育程度和地域等变量的一系列交叉分类中，以上三项调查项目程呈现出人群差异。具有某些人口特征（例如低收入、少数民族、低教育程度、青年、老年、）的群体显然处于劣势，被认为是信息的匮乏者 。1998年NTIA继续公布了系列调查《在网络中落伍：数字鸿沟中的新数据》，报告在副标题中使用了“数字鸿沟”这一术语，被认为是数字鸿沟的概念正式出现。这份调查更新了数据，并将新数据与1995年的报告数据进行比较。报告认为，尽管计算机和调制解调器的拥有和使用率提高，但由于基于某些人口特征的增长不平衡，人群间的差距进一步拉大。除了收入、种族、年龄、教育程度、地域外，家庭类型也作为一个新变量，成为在报告中用于衡量信息贫困群体的特征 。时隔一年，1999年NTIA又公布了第三份报告《在网络中落伍：定义数字鸿沟》，这份127页的报告大大扩展了调查范围，对美国人使用网络的状况进行详细调查。在报告中，NTIA对数字鸿沟进行了定义：数字鸿沟指的是拥有信息时代工具的人们以及那些未曾拥有者之间的鸿沟。报告指出，和白人及亚裔相比，非洲裔、印第安裔、西班牙裔、低收入者更可能陷入数字鸿沟，他们被视为数字时代的信息弱势群体 。2000年，NTIA发布了第四份系列调查《在网络中落伍：走向数字化》，通过调查不同社会群体数字化的比例情况，考察美国数字鸿沟的情况。另外，调查还第一次给出了高速上网群体以及残疾人拥有计算机并上网的有关情况的数据。数据表明，虽然美国社会走向数字化的水平正在迅速提高，但数字鸿沟依然存在，在某些情况下还有轻度的增长 。
美国商务部国家远程通信和信息管理局《在网络中落伍》的系列调查揭示了由于因特网发展而导致的“数字鸿沟”现象，但是如何看待数字鸿沟仍是一个问题。如果因特网及信息是一种奢侈品，那么可以将这个问题完全交给企业，由不同企业的“营销策略”最终惠及信息匮乏者；而如果因特网及信息是必需品，那么就应该由政府运用公共资源来消除这一鸿沟。当时的克林顿-戈尔政府主张是后者。前美国联邦通讯委员会主席威廉•肯纳德明确指出，缩小数字鸿沟的主张是“美国民主价值观的深刻表达” 。
如何缩小数字鸿沟的问题也很快引起国际社会的普遍关注。2000年7月，在日本冲绳召开了主题为“全球信息问题”的西方八国首脑会议，会议发表了《全球信息社会冲绳宪章》（Okinawa Charter on Global Information Society）。该宪章指出，“信息公平问题已成为世界瞩目的‘世界性问题’，特别强调了消除数字鸿沟、共同建设公平的全球信息新秩序的重要性”，会议还通过了旨在促进信息通信技术发展，缩小国家间、地区间信息技术发展差距 。1999年，联合国大会发布《千年发展目标》。根据联合国大会决议，2003-2005年，“信息社会世界首脑会议”分别在日内瓦和突尼斯召开。这是关于信息社会的一次各国领导人最高级别的会议，会议关注的重点之一就是信息公平。会议通过的《原则宣言》强调“应该全力致力于将此数字鸿沟转化为人人享有的数字机遇，特别是面临滞后和更加边缘化危险的人们所享有的数字机遇” ，表明了国际社会对于信息公平问题的高度关注。2005年通过的《突尼斯承诺》中写到：“我们认识到，信息的获取和知识的分享与创建可有力地促进经济、社会和文化的发展，从而帮助所有国家实现达成国际共识的发展目的和目标，包括《千年发展目标》。推动这一进程需要我们扫除障碍，使人们均能获得普遍、无所不在、公平和价格可承受的ICT（即信息与通讯技术）接入。我们强调必须消除在弥合数字鸿沟方面遇到的障碍……” 。
另一个重要的国际组织“国际电联”迅速响应“信息社会世界首脑峰会”倡议，将2005年世界信息日的主题确定为“行动起来，建立公平的信息社会”。国际电联秘书长内海善雄在世界信息日的致辞中说：“数字鸿沟的这一多重性阻碍着我们建立公平和充满活力的信息社会”。“建立一个公平的信息社会所面临的挑战在于：当今以知识为基础的强大的通信手段能在多大程度上跨越各种地域、经济和信息鸿沟的阻隔，将不同民族的人民连接起来。
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08 六 09 信息公平制度史（五）
5 防范市场活动中的信息不对称
对于市场的监管是政府的责任。市场这只“看不见的手”之市场的效率与公正取决于市场参与者具备同样完全的信息，而这在现实中是不可能的。为了尽可能消除信息不对称对于市场的伤害，各国政府一直在探索通过建立法律法规，实现对于市场参与者信息活动的监管。
信息不对称理论是近年经济学的重要成果，这一成果进一步支持了政府在经济领域承担起保障信息公平的责任。信息经济学理论认为：市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息，信息不对称是市场经济的弊病，要想减少信息不对称对经济产生的危害，政府应在市场体系中发挥强有力的作用。信息不对称是现代经济活动中一种普遍现象，几乎在所有市场，都可以看到市场参与双方所拥有信息不对称的情形。在商业活动中，信息不对称直接危害市场的公正。在市场经济的早期，管理者对于信息不对称并不干预。当时主流的经济自由主义思想依重“看不见的手”的支配，政府不想干预个人追求利益的过程，而希望遵循一种自由的经济政策。但这种理想的管理模式在实践中失败后，政府逐步承担起了防范与消除市场中信息不对称的责任。
例如在证券市场，1930年代以前证券市场已有信息披露制度，但披露什么信息，何时披露，对谁披露，完全由上市公司自身决定。这是一种普遍依赖自律体系来维系自愿性信息。然而1929年爆发的大危机，暴露了这种信息披露方式的致使弱点。这使得信息披露方式出现巨大的逆转。大危机过后，以美国为首的西方各国改变了放任自流的经济政策，制定各种市场监管制度与法规，使强制信息披露成为市场的主流。美国国会1933年通过《证券法》，1934年通过《证券交易法》，成立了专司证券市场监管的机构。这标志着信息披露方式由自愿性披露向强制性披露的转变。
英国政府1844年出台的《英国合资公司法》首次规定了公司董事．审计人员、股东对公司的账簿拥有查阅权，尝试对于企业信息活动进行监管。1948年英国现行《公司法》制定，强调公司必须以“真实公允”的观念提供公司信息。该法成为企业信息监管的一个里程碑。后该《公司法》经多次修改，其基本理念成为西方国家企业信息公开制度的基础。美国国会1933年通过《证券法》，1934年通过《证券交易法》，确立了证券市场信息公平的准则。在安然等公司重大财务丑闻曝光后，2002年美国颁布了《萨班斯一奥克斯利法案》。该法案以保护投资者利益和提高公司透明度为基本立法思想，对上市公司信息公开提出了更高要求。
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08 六 09 信息公平制度史（四）
4 政府信息公开的立法与监管
在公众最需要了解的信息中，政府信息占有很大比重。政府信息又可分为以下几类：1）政府自己生产的信息，如法律法规文献；2）政府强制获取的信息，如统计数据；3）政府委托私人生产的信息，如公共资金资助的科研成果或调查结果。这些公共信息要么是公众参与社会管理所必需的信息，要么是关系公众日常生活便利甚至公众安全的信息，一个负责任的政府，不可以以任何理由拒绝公布这些信息。
促使政府信息的尽量公开，能够从信息生产的源头上保障社会信息公平。政府信息不但数量巨大，权威性高，而且对于公民参与社会管理、监督政府运作，防止腐败和官僚主义的发生，具有其它类型的信息所不可替代的作用。政府信息也与公众日常生活相关，公众日常生活中的许多问题，特别是涉及政府提供的具有公共服务性质的问题，如医疗、社会保险、环境或食品安全等，也只有通过政府信息才能解决。政府尽量地公布这些信息，能够吸引公民参与社会管理，保证政府高效运作，保障民众的基本利益与生命安全。
但是，对于政府本身而言，公开政府信息不但增加了政府工作的工作量，而且制约了政府官员的权力，因此，期待政府官员自己主动地、完全地公开政府信息是不现实的。特别由于政府所掌握的资源众多，权力巨大，民众在获取政府信息方面完全处于弱势。为解决民众在获取政府信息时与政府信息拥有人的不对称性，发达国家找到的信息公开立法的方法，通过信息公开法监督政府，促使政府真正履行信息公开的责任。
一般认为，最早的信息公开立法可追溯到1776年的瑞典《新闻自由法》。但直到战后，关于信息公开的立法才逐步进入公众的立法视野。最早也是最有影响的信息公开立法当属美国1966年制定的《信息公开法》代替了1946年《行政程序法》中有关规定。1967年，《信息公开法》的主要条款编入美国法典，成为第五编第552节，从1967年起开始实施。 此后，美国国会曾于1974年、1976年、1986年及1996年对《信息公开法》进行了重大修改，使之更趋完善。美国的《信息公开法》扩大和加速了政府对信息的公开披露，赋予公民获取政府信息的合法权利。《信息公开法》确保美国任何公民均可得到美国联邦政府的资料，除非法律另有规定，所有联邦机构的文件都应当向公众公开 。《信息公开法》对世界各国信息公开立法产生了重要的影响。现今，不论是国际组织还是思想界，已普遍认为建立立法保障的政务信息公开制度，已经成为各国政府保障民众信息权利、预防与反对腐败的重要措施。
类似的法律还有日本《关于行政机关信息公开的法律》（1999年）、英国的《信息公开法》（2000年）、加拿大的《信息获取法》（1982年）、《政府信息交流政策》（1988年）、法国的《信息科学归档文件卡片与自由法》（1978年）、罗马尼亚《自由获取公共利益信息法》（2001年）、新西兰《政府公开法》等。
上个世纪九十年代以来，建立信息公开制度，保障公民的知情权，已经成为现代民主发展的一个新趋势。据“信息公开网”公布的调查报告《2006年世界各地的信息公开》统计，截止到2006年7月，世界范围内已经有68个国家和地区制定了政府信息公开方面的法律 。在欧洲，绝大多数国家已经实施了此项法律。亚洲大约有12个国家和地区已经或正在制定这方面的法律。即使是在经济不发达的南部和中部非洲，也已有6个国家制定了此类法律。另有10多个国家正在推进制定这方面的法律，到2008年7月，还有包括中国、智利在内的一批国家陆续颁布了信息公开法。
政府信息公开的立法潮流，大大推进了社会的信息公平。
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08 六 09 信息公平制度史（三）
3 《UNESCO公共图书馆宣言》
二战结束后，各国社会经济重建步伐加快，公共图书馆进入了新一轮发展时期。尽管这一时期的公共图书馆事业中缺少了卡内基捐款这样令人鼓舞的事件，但由于国家或社会的强力介入，使战后图书馆的发展超出了图书馆事业早期过分依靠个人捐款的局面。随着各国在财政上对公共事业投入显著增加，公共图书馆的发展已经建立在一种更为科学的制度保证的基础上了。就总体而言，公共图书馆已经成为了一种社会化事业。随着战后公共图书馆事业的重新高速发展，理论界对公共图书馆的性质与职能的认识有了新的提高。《UNESCO公共图书馆宣言》的问世，奠定了战后公共图书馆在保障信息公平制度中的地位。
1947年，美国图书馆学会发表了S. H. Ditzion的著名专著《民主文化的武器库》 。这部著作第一次将公共图书馆的职能与对社会底层人士的人文关怀联系在一起，深刻揭示了公共图书馆与现代民主政治的关系。这部著作实际为《公共图书馆宣言》的问世奠定了理论基础。1949年，谢拉的博士论文《公共图书馆基础》 出版。虽然这是一部以研究新英格兰公共图书馆史为主要内容的著作，但它同样表达了作者对公共图书馆与社会民主进程的认识。这部著作同样是一部被后来的公共图书馆研究者反复引用的著作。同年，加库出版了《公共图书馆与政治作用》。1948年12月，联合国大会颁布《世界人权宣言》，该宣言从多方面规定了人的权利，包括人的信息权利。
1949年，联合国教科文组织通过了《联合国教科文组织公共图书馆宣言》。该宣言第一次以正式的方式，表达了世界图书馆界对公共图书馆的基本立场：
第一，公共图书馆是社会民主政治的产物，也是民主社会的保障之一。“公共图书馆是现代民主政治的产物，是作为终身教育的大众教育中体现的民主信念的实际典范。”
第二，必须立法保障公共图书馆事业，完全由公费支持。“作为一种民享民有的民主化机构／制度，公共图书馆必须是：在清晰、权威的法律下建立与管理，完全或主要由公共资金所支持。”
第三，对社区所有成员实行同样条件的服务，对所有人免费服务。“以同样条件对社区的所有成员免费开放，不分职业、信仰、阶层或种族。”
这一宣言不但阐明了公共图书馆由公共资金支持、以同样条件对社区所有人免费开放、它承担社会教育职能等早期形成的公共图书馆理念，而且很好地解释了公共图书馆平民化的基本理由。公共图书馆是社会民主政治的产物，它通过以同样条件地、免费地为全体社会成员提供信息服务，使社会成员获得民主信念及参与社会管理所需的知识。这就是公共图书馆是“民主社会的保障”的观点。这一宣言中规定的免费服务原则和无区别服务原则保证了公共图书馆可以成为社会的最底层民众自由获取公共信息的场所，而依法设立和公费支持，则使公共图书馆成为了社会保障民众信息权利的一种制度设计。
1970年代开始，西方国家曾经大规模改革公共管理，公共图书馆的基本理念受到很大冲击。1970年代西方图书馆界出现了“收费对免费”的大讨论，这场看似非常“操作化”的讨论，直接关系到现代社会是否还需要公共图书馆制度。《公共图书馆宣言》在1972年和1994年经历过二次大的修改，但政府费用支持、免费服务、平等对待读者这些最基本的理念，在新的《宣言》中仍得到体现。尤其是1994年的修改，当时信息产业化浪潮席卷世界，公用事业改革成为世界性潮流，而图书馆服务中大量采用高新技术手段，使服务的成本大幅上升。在此背景下，理论界和图书馆内部要求修改《公共图书馆宣言》中免费服务的呼声很高。但新的《宣言》最后仍坚持了公共图书馆的基本原则：“公共图书馆原则上应该无偿提供服务。建立公共图书馆是地方政府和国家的责任，公共图书馆必须受到专门立法的支持，并由国家和地方政府财政拨款资助。”
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08 六 09 信息公平制度史（二）
2 美国电信“普遍服务”
信息公平的另一条战线在信息技术领域。20世纪初，美国电信业迅速发展。由此产生的问题之一是不同电话系统提供商的系统间互不联通，影响了电话的普及与利用。例如当时贝尔电话系统与众多独立电话公司的激烈竞争以致系统间互不联通。1907年，AT&T总裁威尔（T. Vail）在一份年度报告中首次提出“普遍服务”（Universal service）的概念，他认为由贝尔电话系统成为全美地区提供广泛接入的唯一电话服务公司，比出现“岛状网络的竞技场”要好。第二年，“一个系统，一种政策，普遍服务”广告词形式出现于公众媒体。
电信普遍服务蕴含着保障基本人权，促进社会公平，平衡区域发展的丰富内容。电信中的“普遍服务”起初指的是要实现各个电话系统之间的相互兼容和互联互通，即为一个针对电话服务商的概念。但随着电信业的发展，“普遍服务”被赋予了关注弱势群体并为其提供服务的意义，即后来国际经合组织定义的“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信业务，而且运营商的服务质量和资费一视同仁”。
1934年，美国通过了电信法，该法创立了美国电信管制的基本框架。尽管该法案中没有一处提到“普遍服务”，但是一般认为，法案中“尽可能为全体美国国民提供合理的价格、充足的设施，以享受快速、有效的国际或国内有线与无线通信服务”的立法宗旨，是对“普遍服务”的重新诠释。同时依据该法案设立的联邦通信委员会（Federal Communications Commission，简称FCC）的基本职责之一就是实现普遍服务。1996年美国修改《电信法》，该法所规定的普遍服务目标是：“促进所有消费者以公正、合理和可负担的价格获得高质量的服务”；“促进在全国提供先进的电信服务”；“促进对所有消费者提供这类服务，包括那些低收入地区、农村、海岛、成本高地区的消费者，费率相比那些城市地区是相当的”；“促进学校、图书馆和农村卫生保健机构获取电信和先进的服务”；“提供来自所有电信服务供应商的公平且非歧视性的普遍服务基金支持项目捐款” 。
1934年《电信法》对“普遍服务”的提倡意义重大，它为此后国家信息基础设施的建设奠定了理论基础。正如美国图书馆协会的前会长Nancy Kranich和通信专家Saundra Shirley所说“1934年电信法标志着信息时代真正黎明的到来”。1993年美国启动国家信息基础设施（NII）建设，即我们熟知的“信息高速公路”。这项规模宏大的工程继承了“普遍服务”的概念，并将其扩展到网络信息获取领域。美国国家信息基础设施特别行动组布朗（Ronald H. Brown）等人1993年完成的研究报告《国家信息基础设施：行动日程》称，普遍服务就是让所有美国人享受便利的通讯和信息服务，不受收入、残疾或居住地的限制 。在后来西方七国集团制定的“国家信息基础设施”有关文件中，“普遍服务”也被称为“普遍获取”（Universal Access）。这一改动使这一概念更具有“信息公平”的针对性。
可见电信普遍服务蕴含着保障基本人权，促进社会公平，平衡区域发展的丰富内容，这一理念的实施对保障全民公平获取信息提供了物质的基础，同时对于学校、图书馆等公益性机构利用先进的电信服务为公民提供公平服务提供了基础。
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