08 六 09 信息公平制度史（完）

6 弥合“数字鸿沟”

上世纪九十年代因特网迅速发展，改变了用户获取信息的模式。因特网具有良好的开放性，只要具备上网设备，掌握一些非常简单的网络操作技能，就能通过因特网获取到极为丰富的信息。尽管获取网络信息的效率与质量会因网络设施和上网操作技能的优劣而出现某些差异，但总体上看，信息资源的数字化及传播的网络化打破了信息交流的各种障碍——经济的、文化的、地域的、个人信息素养的，等等。因特网技术的出现前所未有地推进了社会的信息获取，它所带来的信息获取的便利性和普遍性，是一场实实在在的信息革命，
无论从什么角度看，人们都在理由乐观：因特网为当今社会带来了信息公平。但是，走在信息化最前列的美国的一系列调查却显示出令人担忧的相反结果：随着因特网的发展，信息富有人群和信息贫穷人群间的信息获取差异不但没有自动缩小，反而进一步扩大了。这种现象被称为“数字鸿沟”。数字鸿沟问题实际是随着网络技术的普及而被放大了的信息不公问题。数字鸿沟出现在因特网发展最迅速的美国，但很快引起国际社会的普遍关注。
2001年，Compaine出版《数字鸿沟：面对的危机还是创建的神话？》 。在这部引起人们广泛关注的著作中，Compaine描述了数字鸿沟的概念史。他指出在数字鸿沟的概念产生前，已有了信息拥有者（Haves）和信息匮乏者（Have-Nots）的提法。其实可以将数字鸿沟当成一个宽泛的概念。按照皮帕•诺里斯在《公民参与、信息贫困与互联网络》一书中的说法，数字鸿沟“是指一种包含三方面典型特征的现象：全球鸿沟，指的是发达社会和发展中社会之间在进入网络方面的差距；社会鸿沟，涉及每个国家中信息富足者和信息贫困者之间的差距；民主鸿沟，指的是那些使用和不使用数字资源去从事、动员或参与公共生活的人们之间的差别” 。
数字鸿沟受到社会的普遍重视，源于美国商务部国家远程通信和信息管理局（National Telecommunications and Information Administration，NTIA）的一组名为《在网络中落伍》的著名报告。1995年，NTIA依据1994年人口普查的结果，发表了一份名为《在网络中落伍：对美国农村和城镇“信息匮乏者”的调查》的报告。这份报告被认为是官方首次以明确态度表示对数字鸿沟问题的关注。在当时，图形界面的浏览器出现开始，网络开始为普通民众接受，尽管报告全文只提到两次“因特网”，但它对网络导致的不同人群的信息差异已非常关注。报告着重电话、个人计算机以及调制解调器的拥有率的调查，在收入、种族、年龄、教育程度和地域等变量的一系列交叉分类中，以上三项调查项目程呈现出人群差异。具有某些人口特征（例如低收入、少数民族、低教育程度、青年、老年、）的群体显然处于劣势，被认为是信息的匮乏者 。1998年NTIA继续公布了系列调查《在网络中落伍：数字鸿沟中的新数据》，报告在副标题中使用了“数字鸿沟”这一术语，被认为是数字鸿沟的概念正式出现。这份调查更新了数据，并将新数据与1995年的报告数据进行比较。报告认为，尽管计算机和调制解调器的拥有和使用率提高，但由于基于某些人口特征的增长不平衡，人群间的差距进一步拉大。除了收入、种族、年龄、教育程度、地域外，家庭类型也作为一个新变量，成为在报告中用于衡量信息贫困群体的特征 。时隔一年，1999年NTIA又公布了第三份报告《在网络中落伍：定义数字鸿沟》，这份127页的报告大大扩展了调查范围，对美国人使用网络的状况进行详细调查。在报告中，NTIA对数字鸿沟进行了定义：数字鸿沟指的是拥有信息时代工具的人们以及那些未曾拥有者之间的鸿沟。报告指出，和白人及亚裔相比，非洲裔、印第安裔、西班牙裔、低收入者更可能陷入数字鸿沟，他们被视为数字时代的信息弱势群体 。2000年，NTIA发布了第四份系列调查《在网络中落伍：走向数字化》，通过调查不同社会群体数字化的比例情况，考察美国数字鸿沟的情况。另外，调查还第一次给出了高速上网群体以及残疾人拥有计算机并上网的有关情况的数据。数据表明，虽然美国社会走向数字化的水平正在迅速提高，但数字鸿沟依然存在，在某些情况下还有轻度的增长 。
美国商务部国家远程通信和信息管理局《在网络中落伍》的系列调查揭示了由于因特网发展而导致的“数字鸿沟”现象，但是如何看待数字鸿沟仍是一个问题。如果因特网及信息是一种奢侈品，那么可以将这个问题完全交给企业，由不同企业的“营销策略”最终惠及信息匮乏者；而如果因特网及信息是必需品，那么就应该由政府运用公共资源来消除这一鸿沟。当时的克林顿-戈尔政府主张是后者。前美国联邦通讯委员会主席威廉•肯纳德明确指出，缩小数字鸿沟的主张是“美国民主价值观的深刻表达” 。
如何缩小数字鸿沟的问题也很快引起国际社会的普遍关注。2000年7月，在日本冲绳召开了主题为“全球信息问题”的西方八国首脑会议，会议发表了《全球信息社会冲绳宪章》（Okinawa Charter on Global Information Society）。该宪章指出，“信息公平问题已成为世界瞩目的‘世界性问题’，特别强调了消除数字鸿沟、共同建设公平的全球信息新秩序的重要性”，会议还通过了旨在促进信息通信技术发展，缩小国家间、地区间信息技术发展差距 。1999年，联合国大会发布《千年发展目标》。根据联合国大会决议，2003-2005年，“信息社会世界首脑会议”分别在日内瓦和突尼斯召开。这是关于信息社会的一次各国领导人最高级别的会议，会议关注的重点之一就是信息公平。会议通过的《原则宣言》强调“应该全力致力于将此数字鸿沟转化为人人享有的数字机遇，特别是面临滞后和更加边缘化危险的人们所享有的数字机遇” ，表明了国际社会对于信息公平问题的高度关注。2005年通过的《突尼斯承诺》中写到：“我们认识到，信息的获取和知识的分享与创建可有力地促进经济、社会和文化的发展，从而帮助所有国家实现达成国际共识的发展目的和目标，包括《千年发展目标》。推动这一进程需要我们扫除障碍，使人们均能获得普遍、无所不在、公平和价格可承受的ICT（即信息与通讯技术）接入。我们强调必须消除在弥合数字鸿沟方面遇到的障碍……” 。
另一个重要的国际组织“国际电联”迅速响应“信息社会世界首脑峰会”倡议，将2005年世界信息日的主题确定为“行动起来，建立公平的信息社会”。国际电联秘书长内海善雄在世界信息日的致辞中说：“数字鸿沟的这一多重性阻碍着我们建立公平和充满活力的信息社会”。“建立一个公平的信息社会所面临的挑战在于：当今以知识为基础的强大的通信手段能在多大程度上跨越各种地域、经济和信息鸿沟的阻隔，将不同民族的人民连接起来。

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